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剛發表現屆政府最後一份預算案，結果一如外界所料，在巨額的印花稅及賣地收益影響之下，前財爺再次大幅度「估錯數」。
特區政府的慣性手法便是在庫房水浸的情況下，大手筆地派糖，以表示在穩健理財的前提下，願意還富於民，可是，民間的聲音卻認為政府的預算案一直過於保守，缺乏長遠承擔。
基本法非緊箍咒 理財可更遠視
有趣的情況是，新任財政司司長陳茂波卻自詡，施政報告內容廣泛而充實，能照顧社會不同階層需要及回應期望，為香港長遠發展奠下基礎。政務司司長張建宗亦表示，財政預算案全面務實，並富前瞻性。兩位司長的自我感覺明顯與民意存在距離，甚至對所謂的長遠發展在官民之間，存在兩種完全不一樣的解讀。
首先，特區政府經常表示財政預算案失準，是受制於賣地收益等不穩定性影響。在筆者眼中，這只不過是自圓其說的解釋。我們當然無法估計土地拍賣的競投價格，但政府就調控樓市，多番推出辣招，意味着政府並非不知道樓市的熾熱程度。在麵包（即現樓）售價高昂的情況下，政府無可能無法估計麵粉（即土地）的競投價格會屢創天價。
政府一直過度審慎的保守理財法則，是基於基本法第107條的緊箍咒，要求特區政府的財政預算以「量入為出」為原則，力求收支平衡，避免赤字。
這個量入為出的原意是為香港的持盈保泰着想，但在實際的財政年度運作之下，便變成了2003年之後歷任財政司司長的最高指標，力求每一年的盈赤也必須達到量入為出的目的。但在無財不行的情況下，多項長遠公共政策自然無法作出具體建議及落實，如早期在社會上引起廣泛討論的「全民退休保障」及「長者生活津貼」便是最佳例子。
財策將價就貨 恐導致官員短視
可是，若果我們深入地了解基本法的意思，便會發現基本法是沒有硬性要求特區政府，每個財政年度也需要達到量入為出，而特區政府亦的確出現過最少3年的赤字預算；即使是收支平衡也只是用「力求」一詞。
即特區政府如果把量入為出這個標準套用一屆5年的政府任期內，而非一年的財政指標，很多真正全面務實、富前瞻性的公共政策便有資源作公眾討論。例如，現屆政府在2012年及2013年的預計財政收益合共只有83億，但實際是768億，即2014年開始，政府便應該有685億作長遠政策規劃，加上隨後兩年的盈餘，整體一屆政府的財政安排仍是量入為出，非常穩健，而非全數撥歸庫房作儲備。
其次，年度作計算的財政預算案，在將價就貨的情況下，必然導致官員出現短視的特質。再以安老服務需要作例子，隨着香港老年化情況的來臨，長者服務的需要必然與日俱增。在2015至2016年預算中，已預留500億元改善有需要長者的退休保障，今年度再預留300億，加強安老和殘疾人士康復及院舍等服務。兩年度合共800億的安老預算，好像非常有政策延續性及關顧長者，但實際的情況可能是兩年的政策需要評估並不一致，變成今年長者的需要是「退休」，明年卻又變調成了「院舍」的怪現象。當中，我們還未計算相關配套的需要，例如護士學額，社區康樂等政策要求；在拼湊出來的規劃中，實在令人難以看到整幅政策藍圖。
長年退稅免差餉 應系統性調整
還有，我們發現在財政預算案的寬減措施中，已經連續5年出現：退薪俸稅、利得稅、寬免差餉及綜援額外津貼4項。從公共行政的角度作分析，持續出現的措施便應該納入制度中運作，或是需要檢討現有制度的不足，而作出系統性調整，而非約定俗成地出現。
加上，這種非政策性安排是會導致市民對政府「回水」出現「合理期望」。不過這種合理期望，對長遠政府規劃來說，卻可能是不合理的。例如今年派糖的350億，性質與錦上添花差異不大，若連同之前兩年800億的安老預算，政府已經有1,150億就長者服務作出長遠規劃。
當然，若我們要求只有半年任期的財政司司長，制定既全面、而又有政策延續性的長遠政策承擔，又好像要求過高呢！
（文章僅代表個人立場）
撰文：葉振東中山大學政治學理論博士
延伸閱讀 ：2017年8月3日 任志剛：香港公共財政管理
2017年8月3日
延伸閱讀 ：
任總觀點文章
香港公共財政管理
對1997年後，香港的公共財政管理有興趣的讀者，都可能知道《基本法》第107條有以下規定：
「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
驟眼看來，《基本法》第107條的信息就是要審慎管理香港的公共財政，意思十分清晰，大家亦會贊成。當中更列明了，例如「以量入為出為原則」或「避免赤字」等非常重要的要求，但並沒有引起社會及學界的廣泛爭議。原因可能是大家覺得只要香港沒有出現財赤，特區政府在香港公共財政的管理上便算是恪守了《基本法》第107條。雖然有關條文列明要「力求收支平衡」，但事實上，過去10年香港一直錄得龐大財政盈餘，卻並未惹起市民大眾關注，只有一些批評財政司司長「估錯數」或是「守財奴」的微言。
然而，《基本法》第107條的內容其實是非常值得社會各界關注，需要提出的問題包括：特區政府有否符合有關規定和有否好好利用《基本法》第107條的框架內容，推動大眾利益？事實上，香港在過去10年經歷有史以來偏低的經濟增長，相信香港人都強烈希望政府能投資未來，為香港的經濟注入新動力。但過去10年，政府一直採取「守財奴」政策，導致大量盈餘出現，拖著經濟後腿，可說是穩健有餘，進取不足，亦不合時宜。
當然，政府財政拖經濟後腿效應（fiscal drag）是一個複雜的問題，不是每個政府的財政部門可以完全掌控。但在編製財政預算案時，理應理解、預測及處理以下兩方面的影響︰(1)在收入方面，因稅制的累進與通脹的互動而帶來的額外收入；和(2)在開支方面，因現金定額撥款制度和日益嚴重的港式拉布，而為開支帶來的額外約束。所以，社會各界對《基本法》第107條擁有更深入和更廣泛的了解，將會對香港邁步發展非常重要，而了解的角度可以從四方面着手。
第一，從比較容易及沒有爭議的「時間」角度︰基本上，從來沒有規定要特區政府每年都達至沒有赤字的平衡預算。合理的做法，應該是在一個經濟周期中達至收支平衡。不過，鑑於香港是一個外向型經濟，經常面對外來的經濟及金融衝擊，要界定一個經濟周期的時間長短相當困難。故此，在編製每一個年度的財政預算案時，便需要以務實的態度和適當的彈性，審時度勢，作出最佳的經濟周期性判斷，而判斷中所涉及的理論基礎更要透明公開，讓市民大眾明白。
第二，從財政「預算與實況」的角度︰預算是事前的安排，實況則是年度完結後的結果。即使有任何良好的意願，世事從來都可能出人意表，甚或事與願違。《基本法》第107條所指的是財政預算而非實況，原因就是在財政年度內可能出現許多意想不到的事情，影響公共財政。因此，判斷是否符合《基本法》第107條，應該從預算的角度出發，而不是從實況去評論。然而，兩者無可避免最終會有差異，但程度的大小就反映出準備財政預算工作過程中的嚴謹程度，有關當局要着力研究，有需要便作出改善，增強預算的準確度。
第三，從《基本法》第107條的「概念與具體」性質的角度︰《基本法》第107條屬概念性質而不是具體規定，例如以量入為出為「原則」、「力求」收支平衡和「避免」赤字。當然，審慎管理香港的公共財政是必要的。但遵守「原則」不等於墨守成規；「力求」不排除力有不逮；「避免」亦不代表不能發生。《基本法》第107條並沒有禁止逆周期的財政赤字，特別是能與同周期內的財政盈餘相抵消；此外亦沒有禁止特區政府適時處理香港經濟結構問題，例如要暫用赤字預算去積極投資香港未來，提高生產力，將經濟增長和政府收入帶上新台階，以便在人口老化增加財政負擔時，仍能達至未來財政收支平衡。
第四，從《基本法》第107條的「財政預算……與本地生產總值的增長率相適應」的角度︰這一點最重要，但遺憾地，經常被人忽略及誤解。這一個描述經常被理解為政府的支出與收入要與本地生產總值同步增長，或政府的支出應限制於本地生產總值的一個固定比例，例如20％。這些解釋都不正確。否則，《基本法》第107條早就如此直接表述了。
我們在理解《基本法》第107條的這一個表述時，最重要是要知道財政預算是以金額計算來表達，是一個「量」的概念；而本地生產總值增長率則是以速度計算作陳述，是一個「速」的概念。當一個用「量」計算的指標要與另一個用「速」計算的指標「相適應」時，明顯地是基於兩者之間有互動關係。條文使用「相適應」而非「同步」，當中充滿智慧，反映出在這些文字思考時已兼顧到要運用財政政策作出宏觀經濟管理。說個簡單的比喻，以駕駛汽車為例子︰當汽車行得太慢，便需要「踩油」；當汽車行得太快，便需要「收油」。換句話說，當經濟增長速度太慢，便需要增加政府開支、減稅和作出赤字預算；而當經濟增長速度太快，便可以用相反的財政政策。
讓我再補充一點。有些人可能會指出，香港作為一個高度外向型的經濟，運用積極的財政政策宏調經濟的效用，會低於其他相對不如香港般外向的經濟體。無疑，高度依賴進口只會為公共開支帶來低乘數效應。但讓我引用《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》有關「財政姿態」(fiscal stance)的闡述：「至少在第一階段而言，通常有一個普遍趨勢，就是公共開支會較私營開支涉及較少進口項目。假如在評估財政政策對經濟影響時不考慮這個因素，而相關政策又非常集中於擴張公共支出或減少稅收，那麼便可能出現政策扭曲長期需求效用的情況。」此外，透過擴張性的財政預算以加快經濟增長，不論是作為逆周期的措施，或是應對低於正常增長的結構性問題的安排，都可以優先考慮那些具有較高乘數效應及提升生產力作用的項目。倘若憂慮經常性開支增長過大，亦可以優先考慮那些對經常性開支影響較低的項目。
特區新任政府的「財政新哲學」中，有關「把握機遇，投資未來」的願景，令我非常鼓舞。我並非律師，不敢輕率演繹法律條文。但我曾經從70年代中開始，協助歷任財政司預備年度財政預算案及協助起草撰寫預算案演辭的工作，有接近20年的時間，是內部團隊的成員，更有機會在《基本法》第107條條文起草時，表達我的意見。因此，我就《基本法》第107條提出以上觀點，供各界參考。
任志剛
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